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破解欠薪難題應從實名制開始?
訪中國社會法學會副會長常凱教授
發布時間:2019-06-21 13:57 星期五
來源:法制日報--法制網


□ 法制日報全媒體記者 張維

解決拖欠農民工工資問題,事關廣大農民工切身利益,事關社會公平正義和社會和諧穩定。

近年來,黨中央、國務院對此高度重視,作出了一系列部署和安排。但是,盡管從中央到地方,欠薪治理力度不斷加碼,但拖欠農名工工資問題總有難以根治之態勢。

尤其是按照《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》設定的目標,“到2020年,使拖欠農民工工資問題得到根本遏制,努力實現基本無拖欠”,使得這一工作任務迫在眉睫。

為此,《法制日報》記者近日采訪了中國社會法學會副會長,中國人力資源開發研究會勞動關系分會名譽會長,中國人民大學博士生導師、教授常凱。

事后補救效果有限

無法遏制欠薪發生

記者:人社部新設“根治欠薪進行時”專欄,將會發揮怎樣的作用?

常凱:這種做法對于欠薪治理而言,是具有非常積極的現實意義的。從這一專欄所設置的各個欄目來看,也較為全面與合理的,必將對我們解決農名工工資拖欠問題發揮很好的作用。

值得注意的是,在此之外,我們仍然需要根本性的治理措施。欠薪問題何以成為頑疾而久治不愈,歸根結底就在于長期以來很多治理欠薪的措施未觸及根本,是針對解決欠薪的現象而制定,并沒有解決產生欠薪問題的內在問題,且多是事后補救。

什么是內在與根本問題?正是以建筑業為主的勞動關系不規范。據統計,80%以上的欠薪都發生在建筑行業。究其原因,主要還是由于我國建筑業目前普遍實行的工程層層分包轉包的管理制度以及相應的用工制度。在現今的建筑行業,許多建筑承包商需要預先墊付資金或原材料及勞動力,才能獲得施工項目。這期間,勞動者平時只能發一些生活費,到了年關休工或工程結束才能結算工資。而且勞動者的工資和工程款是綁在一起的。總承包商拿不到工程款項,下面層層分包的施工隊也拿不到錢,致使工人被集體欠薪。當然,也有一部分承包商或施工隊惡意拖欠工資,即使他們有錢也故意不發、少發或晚發,更有一些雇主欠薪跑路或卷款潛逃。

對于欠薪問題,許多地方借鑒國際做法建立了欠薪保障基金,但這一基金只是事后補救,卻無法阻遏欠薪發生;并且基金數額也無法抵補龐大的欠薪數額,因此作用有限。2011年在欠薪治理的輿論高壓態勢下,惡意欠薪罪最終落地,但是實施的效果并不理想。盡管這一罪名為懲治惡意欠薪提供了法律依據,但法律條文過于原則使得執行很困難。在現實中即使惡意欠薪立案,要么是拘留、罰款,要么是企業主還錢了事,真正判罪服刑的案例很少。

構建規范勞動關系

推動勞動者實名制

記者:如何從根本上遏制欠薪問題發生?

常凱:遏制欠薪必須“要從制度上主動防治欠薪,不能僅限于被動討薪”,即推行建筑行業的勞動關系法治化。

要從建立勞動合同關系開始,首先要搞清楚勞動者的個人信息,包括其基本信息,(包括身份證信息、文化程度、工種、技能等級和基本安全培訓等信息);從業信息,(包括其工作崗位、勞動合同簽訂、考勤、工資支付和從業記錄等信息);誠信信息,(包括誠信評價、舉報投訴、良好及不良行為記錄等信息)。確認這些信息,是作為企業勞動關系法治化的基礎的勞動合同制度的前置條件。也就是說,構建建筑業規范勞動關系,呼喚建筑工人實名制出臺。

記者:實名制對于法治化的勞動關系有何意義?它可以解決哪些問題?

常凱:以實名制為特點的勞動關系,重點在于解決以下三個問題。

關于勞動合同。實名制的基本流程為:簽訂勞動合同—安全培訓—實名制管理平臺登記—進入施工現場作業。

關于雇主責任。以往由于層層分包,究竟哪一層承擔雇主責任往往模糊不清。總承包企業負總責,分包企業負直接責任,兩者為連帶責任關系。特別提出的是,分包企業享有招用建筑工人的權利并承擔雇主責任,其為直接雇主。以往的包工頭不具有雇主身份。

關于工資發放。工程款與工資款相分離,設立工資專用賬戶,建設單位應按照工程進度將建筑工人工資按時足額付至建筑企業在銀行開設的工資專用賬戶。建筑工人年薪改月薪,建筑企業應依法按勞動合同約定,通過農民工工資專用賬戶按月足額將工資直接發放給建筑工人。

事實上,這些內容在今年2月住房和城鄉建設部與人力資源和社會保障部共同發布的《建筑工人實名制管理辦法(試行)》中均有體現。

以實名制為切入點所構建的這種用工體制,初步形成了建筑企業的勞動關系管理系統:用工管理實名化、培訓管理實名化、工資發放實名化、社保繳納實名化、現場管理實名化、工會黨團實名化。

建筑工人實名制還將促成建筑行業兩個方面的轉型:一是將推動建筑勞務企業向建筑專業企業轉型。這些企業將由以往的僅僅提供各種建筑勞務為主,轉型為木工、電工、砌筑、鋼筋制作等以作業為主的專業企業。為實現這一轉型,政府將取消建筑施工勞務資質審批,設立專業作業企業資質,實行告知備案制。建筑業用工體系將由以往的建筑勞務企業層層分包,逐步轉型為施工承包企業自有建筑工人為骨干,專業作業企業自有建筑工人為主體的多元化體系。

二是將促進建筑業勞務工向技術工人、建筑農民工向建筑產業工人轉型。目前建筑業普遍使用的農民工,由于沒有正規的勞動關系和歸屬單位,不僅隊伍渙散、年齡老化,而且技能素質低,維權能力差,既制約工人自身發展也制約建筑業的健康持續發展。建筑專業企業將成為建筑工人的主要載體,逐步實現建筑工人公司化、專業化管理和職業化管理,并逐步形成一支知識型、技能型、創新型的建筑業產業工人大軍。

總之,建筑工人實名制為建筑業勞動關系法治化奠定了基礎。

將實名制作為開端

建構法律規制系統

記者:有了建筑工人實名制,是否欠薪問題將就此迎刃而解?

常凱:建筑工人實名制只是建筑企業勞動關系法治化的開端,是實施建筑企業勞動關系法治化的重要舉措。要在一個全國擁有建筑業企業88059個、從業人數5536.90萬人的龐大產業中完成這一轉型,將是一個非常艱巨的工程。

首先,從技術層面看,實名制雖然是建筑業轉型的一個具體環節,但這一環節的實行需要解決諸多技術問題,首先在數據信息方面,由于以往高分割高流動層層分包用工,使得數據的真實性、完整性和系統性方面存在著先天不足。

其次,從思想層面看,實施了三十年的用工和管理模式,不僅會對管理者和勞動者都會形成一個習慣和依賴,而且,三十年的市場經濟運行,在各個層級都與產業形成了相對穩定的利益格局,企業轉型必然要打破這種利益格局,而受到沖擊的既得利益集團必然要阻撓和反對這一轉型。

再次,從組織層面看,新的用工機制是一種新的組織結構。這一結構需要勞資雙方都要調整。在企業方面,建筑施工企業由建筑勞務企業向建筑專業企業轉型,從組織結構、人事管理、運行機制、利益分配等方面都需重大調整。而在勞動者方面,由提供勞務的農民工轉化為具有專業技術的產業工人,更是一個需要時日的工人群體的更新換代。試圖在短期內完成上述的轉變是不切實際的。

即使是完成了上述的實名制改革,其主要成果也只是在建筑行業初步建構了以勞動合同為主要特征的個別勞動關系法律調整機制,接下來,還需要建立集體勞動關系的法律調整機制,包括發揮工會作用、開展集體協商、推進民主參與等,才能保障和促進個別勞動關系的有效調整。

責任編輯:莫亞奇
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