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落實全面從嚴治黨主體責任與制度創新
專訪中國社會科學院國際法研究所所長莫紀宏研究員
發布時間:2019-06-26 09:42 星期三
來源:法制日報--法制網

□法制日報全媒體記者 蔣安杰  

6月19日,中國社科院法學研究所、國際法研究所和深圳市光明區委聯合舉辦的“全面從嚴治黨主體責任課題研究成果發布會”上,作為課題組負責人之一,中國社會科學院國際法研究所所長莫紀宏研究員詳細介紹了《中共深圳市光明區委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法(試行)》的出臺背景、制定經過和重要意義。

那么,這樣一個《實施辦法》的出臺對于全面從嚴治黨來說,有什么樣的特殊意義,記者特別專訪了莫紀宏研究員。

記者:請你詳細介紹一下《實施辦法》的出臺背景、制定經過、主要內容及創新特點。

莫紀宏:《中共深圳市光明區委落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法(試行)》是深圳市光明區委委托法學所國際法所法治戰略研究部和深圳市光明區紀委監委聯合組成課題組研究和起草的,目的是為了在深圳市光明區行政區域內把全面從嚴治黨主體責任抓實抓牢,通過制度創新,使得全面從嚴治黨工作從“寬松軟”轉向“嚴緊硬”,真正從基層開始,把全面從嚴治黨的各項要求有效地轉化為每一項扎扎實實的具體行動,避免陷入“口號響、難落實”形式主義的窠臼。

記者:你們課題組是如何想到要制定一個專門的規范性文件來細化全面從嚴治黨主體責任的各項要求的?

莫紀宏:黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業全局出發,對加強黨的建設作出一系列重大決策部署。2014年12月,習近平總書記第一次提出“全面從嚴治黨”,并將之納入“四個全面”的戰略布局。2015年1月,習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出,黨風廉政建設責任能不能擔當起來,關鍵在主體責任這個“牛鼻子”抓沒抓住。2016年1月,習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出,各級黨組織要擔負起全面從嚴治黨主體責任。2019年1月,習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話,并對今年推進全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提出6項具體任務。

落實全面從嚴治黨主體責任,中央并未出臺系統性的履行辦法,全國各地做法不一,有的地方圍繞著全面從嚴治黨主體責任的落實出臺一些實施辦法,例如,《河南省信陽市全面從嚴治黨主體責任進支部工作實施方案》《中共貴州省煙草專賣局黨組關于落實全面從嚴治黨主體責任的實施意見》(黔煙黨〔2016〕43號)等等;有的地方出臺了與落實全面從嚴治黨主體責任相關的規范性文件,但由于缺少具體的操作措施而使得這些規范性文件無法在實踐中有效實施。2018年初,深圳市光明區委研究決定,要在全區范圍內把全面從嚴治黨工作落實到位,具體工作從抓主體責任入手,并通過制定規范性文件的方式來進行制度創新,推動全面從嚴治黨工作在基層落實落地。

2018年8月23日,在廣東省和深圳市紀委和光明區委主要領導的支持和見證下,光明區紀委監委與中國社科院法學所國際法所簽署協議,合作研究制定光明區落實全面從嚴治黨主體責任實施辦法,并將課題列為市紀委監委系統2019年度重點改革創新課題,區委主要領導將課題作為書記項目,親自部署抓落實。

記者:你們課題組在起草《實施辦法》過程中所遇到最難的問題是什么?

莫紀宏:課題組一開始并沒有打算直接起草一個全面和系統性的《實施辦法》,只是想給出一個比較系統的可行的主體責任清單。但后來在研究過程中發現,如果僅僅立足于列出責任清單,可能在實際工作中不容易形成配套的制度,不容易形成有效的工作機制。所以,在課題組完成責任清單的同時,又起草了一個相對全面和系統的規范性文件。這個文件雖然不屬于黨內法規性質,但能夠起到一個制度約束作用。在起草《實施辦法》過程中,首先遇到的難題就是如何界定全面從嚴治黨主體責任中的“主體”范圍。因為這是《實施辦法》的核心,也是全面從嚴治黨能夠落到實處的重中之重。課題組在深圳市光明區全區范圍內從上到下,在各級黨組織中進行了深入調研,最后采取了“三分法”的立法思路,即根據深圳市光明區的黨組織分布的具體情況,將所有的全面從嚴治黨主體分為三類:一類是光明區駐區單位黨組織;二類是光明區區委各部門、區直單位、區屬企業黨組織;三類是光明區各街道黨工委。并且根據上述“三分法”,又單獨制定了三類主體不同的全面從嚴治黨主體責任指標評價標準。

另一個難題就是全面從嚴治黨主體責任的責任范圍。這個問題,目前全國各地做法不一樣。例如,重慶市劃定24項責任清單,廣東省列出了3個方面共60項責任清單等等。從已有的主體責任清單來看,有些責任清單仍然存在著照抄照搬上級文件、未能聯系本地區實際的不足;也有些責任清單未能按照責任主體的單位性質加以區分,過于泛泛,缺乏針對性,也不夠細化。從邏輯上來看,責任之間的邏輯關聯、問責中的因果關系、追責與容錯的界限等等,都需要在法理上進一步澄清。《實施辦法》最后采取了以不同主體來確定責任范圍的思路,分別細化了三類責任主體36項、33項、32項評價指標。

記者:這次《實施辦法》有哪些制度上的創新點值得其他地方甚至是今后中央一級相似文件制定時參照的?

莫紀宏:該《實施辦法》在深入調研研究的基礎上,設定了各個層次黨組織在全面從嚴治黨方面的主體責任,并針對不同類型的主體設計了不同的責任標準,取得了一些成功經驗,值得中央黨內法規制定部門在制定全國性的與全面從嚴治黨主體責任相關的黨內法規時參照。該《實施辦法》有以下幾個方面的制度創新措施值得肯定和應當給予必要的關注。

1.清責任主體,層層壓實主體責任。該《實施辦法》以習近平總書記關于全面從嚴治黨重要指示精神和各類黨內規范性文件為依據,明確了各類責任主體及其相應職責定位。其中,責任主體包括區委、街道黨工委、區直單位和區屬企業黨組織、社區黨委、其他黨組織、各級黨組織主要負責人、領導班子其他成員以及普通黨員。按照每類責任主體自身的特點,該《實施辦法》明確了具體的責任類型,細化了三類責任主體的不同考評指標。

2.確責任內容,細化主體責任清單。通過對習近平總書記重要指示精神、各類黨內規范性文件加以系統分析、歸納、整合,該《實施辦法》將主體責任的內容劃分為政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設六大建設責任。按照上述歸類,該《實施辦法》分別針對各街道、區直單位和區屬企業、駐區單位附有三套落實全面從嚴治黨主體責任的《指標評價標準》,并各自細化了36項、33項、32項評價指標。從考評對象的實際情況出發,每套《指標評價標準》的評價指標各有側重,每年根據實際情況動態調整。指標的設計以問題為導向,匯總了區紀委監委、組織、宣傳、統戰、政法等部門的工作要求。六大建設責任從宏觀著眼,強調原則性;《指標評價標準》從微觀入手,強調可操作性和實效性。

3.化可操作性,量化具體評價指標。《指標評價標準》采用100分制,其中的每項具體指標都有各自的對應分值;《指標評價標準》還設置了扣分情形、加分情形,力求獎懲分明。該《實施辦法》還具體規定了考評機構、考評辦法等方面的具體操作、銜接內容。區委成立考評領導小組,負責考評街道黨工委等黨組織以及領導干部,并指導全區考評工作。其他各級黨組織按照“下管一級”原則,負責下級黨組織以及領導干部的考評工作。普通黨員的考評由各黨支部或黨小組自行組織。該《實施辦法》按照總得分的不同,劃分了包括“合格”“基本合格”“不合格”在內的不同的考評等次。

4.全追責機制,合理問責科學容錯。該《實施辦法》將考評等次與黨組織的責任、干部的提拔任用聯系起來,并建立了相應的考評復議機制。在追責過程中,該《實施辦法》堅持強化問責但也慎用問責,嚴格區別責任的不同情形,嚴格區分集體責任和個人責任、主要領導責任和重要領導責任。此外,對于在落實全面從嚴治黨主體責任過程中受到惡意中傷、誣告陷害以及被惡意炒作和誹謗的黨員領導干部,該《實施辦法》提出要及時澄清正名、消除影響和顧慮。該《實施辦法》還建立了容錯糾錯機制,明確了容錯糾錯原則和具體的容錯內容。堅持問責只是手段,盡責才是目的,為擔當者擔當,為負責者負責,以問責的實際成效推動廣大黨員領導干部擔責、盡責。

5.新工作方法,避免增加基層負擔。該《實施辦法》秉承著不增加基層負擔的原則,每年選取一定比例的黨組織進行考評,實現一屆任期內考評全覆蓋。當年被巡察過的單位,原則上兩年內不再對其開展落實全面從嚴治黨主體責任考評。該《實施辦法》還注重將其他管黨治黨的考核成果“平移”到全面從嚴治黨主體責任考評中,不重復考評。

記者:你能宏觀地總結一下落實全面從嚴治黨主體責任的制度要求嗎?

莫紀宏:我個人覺得以下幾個方面應當重點加以考慮:一是領導要重視,要親自抓,抓落實機構,抓落實程序,抓落實效果;二是各級黨組織都有承擔主體責任的自覺性,不能事不關己高高掛起或者是走過場、流形式;三是全面從嚴治黨主體責任要規范化、制度化,必須要有一套科學合理的程序和機制加以保障;四是要加強全面從嚴治黨主體責任落實的外部監督,讓人民群眾來檢驗主體責任落實情況可能更加有效;五是要上下聯動,特別是要注重從基層抓起,要保證全面從嚴治黨主體責任落實“有根”,堅決摒棄各種形式主義的干擾。

責任編輯:莫亞奇
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